168计划网

    2013年10月26日，由中共江苏省委宣传部、江苏省哲学社会科学界联合主办，南京农业大学经济管理学院、南京农业大学中国粮食安全研究中心、南京农业大学学报（社会科学版）、江苏省农业现代化决策咨询研究基地承办的江苏省哲学社会科学界第七届学术大会•学术聚焦“三农新政高层研讨会”在南京举行。农业部产业政策与法规司司长张红宇、农业部农村经济研究中心主任宋洪远、国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强、农业部农村经济体制与经营管理司副司长黄延信、168计划网党组书记、常务副主席张颢瀚、南京农业大学党委书记左惟等出席会议并讲话。钟甫宁教授和刘志民教授分别主持了上下午的会议。

    国务院位委员会第六届农林经济管理学科评议组召集人钟甫宁、南京农业大学经济管理学院院长周应恒、农林经济管理领域三位教育部“”特聘教授，以及来自中国人民大学、浙江大学、中国农业大学、西北农林科技大学、西南大学、华南农业大学、河南农业大学、国际食品政策研究所等机构50余位国内农经界一流专家和新锐学者参加会议。专家们围绕粮食安全、农民增收及农村土地制度、农业经营制度和农村金融制度的改革与创新等问题展开了热烈讨论，就农业、农村和农民未来发展方向和农业政策研究应该关注的重点提出了自己的见解。

    张颢瀚书记在致辞中指出，今年年初，中央发布了《关于加快发展现代农业进一步增强农业发展活力的若干意见》，这是中央一号文件连续十年聚焦“三农”主题。在中央的政策支持下，我国“三农”事业进入了黄金发展时期，但与此同时，我国正处在发展方式转型的历史阶段，作为重中之重的“三农”问题，即面临着十分难得的发展机遇，既面临着前所未有的严峻挑战，如食物供给的数量与质量安全、农民工市民化、农村土地流转等课题，都需要我们进一步加强研究。他说：这次聚焦有来自政府相关部门的领导也有国内高校的学者，大家对“三农”问题有着深入地研究，相信专家们的解读，对于我们深入理解“三农”新政、准确把握中央精神，从而更有针对性地展开研究将起到促进作用。他希望与会专家能更多地研究、关注并帮助解决江苏的“三农”问题；希望省内专家学者主动加强交流互动，多请教、多联系、多合作，形成更多的高质量的研究成果。左惟书记也希望通过此次研讨，能促进政策制定者和学界的交流。他说，这对于推动我国“三农”问题学术研究、完善“三农”政策顶层设计具有重要意义，今后将每年持续举办此研讨会，为“三农”问题的研究和政策咨询提供制度化的平台。

    开幕式后，与会专家学者分别作了主题发言。

    国家农业部产业政策与法规司张红宇司长首先对我国的农业现状况进行了一个总体描述。他说，2013年我国粮食产量有望较去年继续增加，实现十连丰。农民现金收入增幅有望连续四年超过城市居民增幅，城乡收入差距很可能在去年1:3.1的基础上再次有所缩小。即将召开的党的十八届三中全会必将对农业和农村经济特别是体制机制创新等方面有一些重大的制度性的安排。他认为，以此为背景，将有利于在宏观上正确把握当前和今后一个时期的农业和农村经济形势。

    在谈到农业和农村经济发展形势时，他认为，探究这一问题必须与国民经济联系起来考虑。当然，这中间还需要把握三个方面的问题：第一，如何克服与“四化”同步发展要求下农业现代化的“短板”。改革开放35年，中国的现代化迅速走过了发达国家200多年的历史，从工业化发展角度看，中国是世界制造业产出最高的国家，占世界总量的20%；从城镇化角度看，中国的城市硬件上不输于发达国家；从信息化角度看，也基本和发达国家同步发展。唯独农业现代化不可能在35年走过发达国家100到200年的历史，因为农业的产业特征决定了不可以“拿来主义”，所以我们的农业现代化不仅大大滞后于发达国家的现代化水平，甚至滞后于我们国内的第二产业和第三产业的发展。比如，农业产业增加值仅仅为第二产业增加值的五分之一，2012年人均从事农业生产创造的增加值2万元，而工业为10万元，第三产业为8.3万元。第二，如何在城镇化进程中保护农民利益和农业的基础地位。中国梦的实现和中国经济的升级版最有效的途径是城镇化道路，通过城镇化把农民变市民，在此过程中必须维护好农民的利益，夯实农业的基础。第三，如何在工业化大国的背景之下解决好13.54亿人民吃饭的问题。中国目前已经是典型的工业制造大国，而农业从人均资源和人均产出两方面确实离发达国家还有一定距离，因此，解决吃饭问题事关重大。

    在谈及如何面对全球经济一体化时，他说：中国农业需要把握两个要点。首先，在全球经济一体化背景下如何提升中国农业的竞争力。现实情况是2001年加入世界贸易组织以后，我国在2004年出现农业贸易逆差，到2012年，农产品总额1797亿美元，出口633亿美元，进口1125亿美元，逆差已经扩大到492亿美元，我国对国际市场的依赖度会越来越高。从产品上看，去年按进口量排序依次是大豆5838万吨、棉花540万吨、糖375万吨，玉米、小麦和水稻净进口1296万吨，粮食总进口5838万吨，占粮食消费总量12%，全口径粮食仅为88%。中国农业竞争力何在，需有准确定位。第二，面对国内外两种资源、两种市场如何定位。一是实施走出去战略要有重点国家、重点产业、重点方式、重点思路。比如对南美市场更多的是拿来主义，而对非洲应该输出技术或援助，帮助非洲国家解决好吃饭问题，就是对全球粮食安全的贡献。二是在全球经济一体化的背景下，要保护好我国不具竞争力的资源性产品如糖、大豆、棉花以及粮食等。

    张红宇司长认为，发展现代农业是未来农业发展的选择和必然趋势，而现代农业发展又离不开三大目标：一是保证粮食和重要农产品供给，这是发展现代农业的核心。二是促进农民增收。三是实现农业可持续发展。

    最后，张红宇司长又就农业改革问题提出了四个方面的创新：一是土地制度创新。要研究稳定家庭承包的基础上土地承包经营权长久不变的实现形式；要研究土地集体所有权、承包权、经营权三权分立问题，承包权要给农民，为农民带来实实在在的财产性收益；要在更大范围内得到资源的优化配置；要提倡适度规模经营。二是经营制度创新。以土地制度创新为前提，以培育新型农业经营主体为着力点，家庭经营、合作经营、企业经营三大类主体之间没有优劣之分，但在经济链条的不同环节有不同的比较优势。要提供社会化服务，社会化服务可以解决谁来种地的问题。三是金融保险制度创新。要进行机构创新、产品创新和服务创新。四是改革要选择合适的方式、方法，在改革进入深水区的阶段还是要通过自上而下、自下而上两个方式，要相信农民群众是我们改革创新的主动力。

    农业部农村经济研究中心宋洪远主任首先对改革开放之后农业政策演变过程进行了梳理与划分，并把它分为三个阶段：第一阶段是1978—1991年。1979年-1983年中央农口综合决策机构为国家农委，到1983年开始转为中共中央农研室。这一阶段主要的政策文件包括1979年党的十一届四中全会决定，1982-1986年五个中央一号文件，1987年中发五号文件，1988年中共中央关于农业问题的决定，1990年中共中央的通知和1991年党的十三届八中全会决定等。第二阶段是1992-2003年，这时期中央农口综合决策机构为中央农村工作领导小组。这一阶段的主要政策，包括11个文件和1个决定，即1993年开始每年以中共中央和国务院“关于农业农村”方面的文件，以及1998年党的十五届三中会决定等。第三阶段是2004-2013年，中央农口综合决策机构还是中央农村工作领导小组，这一阶段的主要政策文件包括：每年下发的一号文件和2008年十七届三中全会决定。他说，改革开放35年以来的三个阶段，从研究角度讲，最主要要看4个决定，即1979年十一届四中全会决定，1991年十三届八中全会决定，1998年十五届三中全会决定和2008年十七届三中全会决定。

    他总结说：改革开放以来三个阶段主要的制度建设和改革措施安排可以概括为十个方面：一是建立以家庭联产承包为基础的统分结合双层经营体制。二是建立乡村治理制度，建立乡镇政府和村民自治制度。三是建立农业行政管理体制，包括：中央农村工作领导小组及其办公室和专业部门，米袋子省长负责制、菜篮子市长负责制和农产品质量安全行政首长负责制，粮食生产、农民收入、食品安全、环境治理、生态保护等五个考核指标。四是建立农村土地制度，农村土地分两类五种进行管理，农业用地有基本农田保护条例、承包法，建设用地分宅基地、集体建设用地、国家建设征地。五是建立农村市场制度。放开农产品购销和价格，促进市场主体多元化发展，健全农产品市场体系，完善农产品市场调控。六是建立农业生产保护、补贴制度，包括粮食补贴、良种补贴、农资补贴、农机补贴和农保补贴。七是建立农村公共财政制度，比如在2006年取消农业税，实现转移支付；八是建立农村金融制度，健全农村金融服务体系；九是扩大农业对外开放，比如新世纪前强调扩大农产品出口、积极利用外资，新世纪后强调防止进口冲击、促进农业走出去；十是农业法制建设。

    总之，经过35年的改革开放，我们的“三农”实现了四个转型：一是农业从改造传统农业向现代农业建设转型；二是农村从促进农村经济发展到促进社会建设转型；三是农民从实现经济利益到保障民主权利转型；四是城乡关系从城乡二元结构到城乡一体化发展转型。而农业、农村、农民和城乡关系也呈现这样的比例结构：2012年占比为33.6%的农业从业人员只生产出了占比为10.1%的农业产值。占比为47.3%的农村人口只占有全国13.3%的消费市场。农民人均纯收入去年是7916元，与城乡收入比为3.1：1。根据新的贫困标准，截止2012年末，全国还有近9890万贫困人口。乡镇个数由1978年的5.2万个降为2012年的3.3万个，村民委员会由1978年的69万个降为2012年59万个。2012年农民工总数为2.6261亿，其中外出从事非农产业的占62.2%，在本地从事非农产业的占37.8%。现在需要关注的几个问题：一是指标存在非对称问题，有的是非均衡递增，有的是非均衡递减。二是农村社会结构发生了深刻、巨大变化，对乡村治理提出巨大挑战。三是城乡关系改善速度偏慢。面向未来，我们还需关注的：一是农业方面，不仅要确保农产品数量安全，也要确保质量安全和产业安全，三个安全都很重要。二是农村方面，主要是社会建设和社会管理问题。三是农民方面，尽管收入翻番问题不太大，但是缩小收入差距和劳动力转移问题却值得注意。四是城乡关系方面，其主要问题是城镇化与农业现代化协调问题。

    国务院发展研究中心学术委员会程国强秘书长在讲话中首先提出了这样一些问题：在农业发展全新的大背景下，农业政策顶层设计要采取什么样的目标导向？要理清现代化过程中，对农业发展的战略需求是什么？将来的农业到底是为了什么？包括主要农产品的供给、可持续发展、农民增收、农产品竞争力等，而这中间最重要的是保供给和可持续发展。他认为：

    目标导向方式是要探讨什么是最好的政策，有没有最好的政策问题。在这方面我们可借鉴两种政策评判体系，一个是OECD的评判体系，一个是WTO的评判体系。因为，这两套体系有利于我们识别各国的经验里面哪个是最适合我们的政策工具，尽管不同的国家有不同的政治条件和背景，或许在这中间，我们永远也找不到最好的政策，但找不到最好的也可以找最差的政策，把最差的政策排除了，而把有益的东西拿来借鉴。然而，政策选择是存在悖论的，最差的政策反而大多数的国家都喜欢，比如所有的国家都喜欢价格支持政策。如何在最好与最差之间做一个选择，在可操作性、针对性及其效果上面做出选择是值得思考的。目前，我们整个粮食市场的状况与2005年以来的最低收购价、2008年以来的临时收储政策是分不开的，农民把所有的坡地、荒地都种上小麦、水稻，就因为它是稳定，所以，每年种粮的面积增加2000多万亩，但与此同时也造成资源环境的破坏，生态损失代价太高，之后我们又花了7、8年时间搞退耕还林，最近几年全部打回原形。

    因此，我们在动态政策研究的过程中，必须要超越一般的问题，剥离复杂的表面现象，来做顶层设计，并且应该采取目标导向。我们对不同的阶段和不同的地区农业有何需求，是保供给还是可持续发展，应根据需求来设计下一步路线。

    粮食安全的战略边界要重新界定。过去的粮食安全口径已经超越了我们这个时代的承受力，要重新定义产品边界、资源边界、市场边界以及历史边界。

    按照目标导向的方式，目标明确就能够确定一个合理的战略，如果有合理的战略就能够找到政策路径，如果政策路径清晰了就会有相应的配套上的制度的安排。

    农业部农村经济体制与经营管理司黄延信副司长在主题演讲中首先谈了中国城镇化的发展思路问题。他认为，中国城镇化的发展思路是存在问题的，即我们城镇化的实际发展过程与政策主张相差很大，比如，在政策中主张大中小城市协调发展，但在现实中却普遍倾向于发展大城市、摊大饼的畸形发展模式。究其原因，主要是在中国现行的行政体制里，城市层次越高掌握资源越多，越是小城市越缺乏资源。众所周知，限制城市发展的资源可分为两类：一是土地，没有土地就没有产业，没有产业就没有就业。有资料显示，省会城市掌握的土地最多，其次是地级市，再次是县、乡。也因如此，基层违章违规用地频发，否则无法招商，企业无法落地；二是产业布局，目前大城市都在搞新城建设，资源指标都集中在大城市，导致中小城市发展不足，大城市却出现了产能过剩的状况。

    其次，谈了如何发挥政府在城镇化中的宏观调控职能作用问题。黄延信副司长认为，要实现城镇化过程中大中小城市协调发展，必须注重发挥政府的宏观调控职能，一是土地指标分配要进行大调整，要彻底冻结省地以上城市用地指标，节省的指标用于地市以下城市用地。二是产业布局方面限制加工业向大城市集中，产业布局尽量向中小城市倾斜。三是大力发展中小城市的公共服务和基础设施，吸引更多人定居。四是加快农民市民化。

    第三，处理好农民市民化的问题。要处理好农民市民化关键两个问题，一是城市要改革，其核心是户籍改革。2011年中央9号文件对此有三大突破：（1）在城市落户的条件强调就业优先，有稳定就业和收入，其次才是合法住房；（2）明确进城农民的承包地、宅基地都是农民的财产权利，尊重农民自主选择；（3）城市政府出台就业等政策与户籍脱钩。但9号文件落实不够好。二是农村要改革。要建立农民的退出机制，通过农村产权制度改革来激活农村来激活农村生产要素。要赋予农民产权权能，使之能流通。目前农村经营性资产2万多亿元，尚且不含土地、其他资源等，盘活资产潜力巨大。

    第四是农村金融改革。农村金融改革方面问题，一是农村金融组织服务的主体错位。二是资金互助社发展不足。三是农村资金外流严重。

    西南大学戴思锐教授首先回顾了2004年以来我国政府在农业政策方面所发生的重大变化，并就农村发展中所遇到的一系列问题进行了归纳与总结。他说：

    一是在农村农业发展及城镇化的进程中如何使农民直接参与并受益。目前大多数做法是把农民赶出土地，把农民赶出农业，也带来了很多的后遗症。他通过对成都和重庆两个城乡改革试点地区的调查，发现效果都不太好。根据成都1000户农民调查显示，在乡村建设过程中，将农民住房通过补偿拆掉，通过政府或业主投资给他们建新村，以每个人35平米补偿提供新的住房，政府投入了很多资金，但是结果却显示农民的满意度几乎为零，勉强接受的农户不到三分之一，剩下的百分之六十的人都不满意或者是非常不满意。再细究农民在建新村前和建新村后收入和支出变化情况，收入是增加了百分之二十多，但支出却增加了将近百分之六十。而重庆则主要是通过地票来给农民土地做一些补偿，房屋补偿比成都低，农民更加困难。他在重庆也对一千多个进城的农户进行了调查了，结果有超过三分之一的进城农民收入降低了，有百分之四十的农民生活困难，数额巨大的养老保险基本上就把土地补偿和房屋补偿费用花光，进城以后的房子、基本生活、就业都存在很大问题。由此，戴教授提出城镇化与土地流转过程中存在着把农民赶出土地的问题。土地集中是实现农业规模经营必须要走的路，但如果这么做，就有相当一部分农民的找不到事做，或者找到的事情收入很低，不足以保障基本生活，从而没有出路。

    二是如何推进工业化、城镇化和农业现代化。戴教授不赞成工业化、城镇化和农业现代化同步进行这一说法，他认为只能做到协调推进。而推进工业化、城镇化和农业现代化需要研究通过什么形式、找到什么途径、实现三者有效结合，特别是城镇化和农业现代化如何有效结合的问题是我们应该积极思考的问题。尽管说，我们现行的一些农业农村政策很多，但有些是不具有可操作性的，有些还相互矛盾，有些不配套。

    三是土地问题，土地问题主要包括：土地流转问题和土地承包制度问题。戴教授说，在土地流转问题上，一方面农村土地流转并非都是村民集体行为，有部分农民不愿转出其土地，就无法实现适度规模经营；另一方面在有些丘陵山地地区，土地细碎化程度高，即使土地全部流转，也不好实现规模经营，劳动生产率就无法提高。针对这种问题戴教授指出，改变当地的产业或者种植结构不失为一种很好的解决办法。关于土地承包制度，他说现在在这方面存在很多不完善的地方，制度内容与实际情况不相符的很多，制度在强调赋予农民土地权利的同时，往往忽略了农民的义务，即耕种的义务，农户自己不愿种地，可以将地流转出去，不能让土地抛荒。

    四是农村劳动力短缺和农村基层组织瘫痪的农村社会问题。在谈到这一问题时，戴思锐教授指出，由于农村人口和劳动力的大幅度转移，但又无相应的生产要素，如机械技术替代，这样一来就带来了劳动力大量短缺，而短缺又使得农村劳动力成本大幅度上涨，连在最偏远的地方，劳动力价格都飙升。根据在贵州产茶山区的调研，采茶期限短，缺乏劳动力，使得茶叶成本大幅度上升，清明节前茶，光是采茶成本就需要四五百元/斤。另外，还有一个问题就是农村基层组织几近瘫痪，找不到人管事。过去农村社会那种以相互信赖为基础的关系网络也即将面临解体，但新的网络还未生成，即由熟人社会转变成陌生人社会，这样一来很多矛盾与纠纷也开始伴随着出现，一些问题也开始凸显。

    第五是小农户经营的低效率、高成本和现代农业发展的矛盾。在我国大部分农村地区，小农户经营仍是主流，小农户经营的低效率高成本和现代农业发展的矛盾越来越大。土地流转，集中经营是一个较为可行的办法，但不适合所有地区。戴教授对此的建议是，针对那些不适合流转的地区，可以推进农业的区域分工和专业化，将农业生产环节进行分工，实现服务规模化，即让专业的市场机构来进行农业生产的翻耕、播种、收获等主要环节，以此解决劳动力的成本高等问题，提高我国农产品的国际竞争力。

    第六是农产品供给保障问题。鉴于我国土地及水资源的约束，商品粮基地数量少，且自然灾害频生，农产品进口应该成为保障我国农产品供给的一个思路。此外，必要的措施是制定合理的宏观农业发展政策，科学地布局国内生产和国外进口，不能忌讳谈农产品的进口。

    第七是转基因技术研发及应用问题。转基因技术要研究、要发展，但不能把农业科研的宝押在转基因技术上面，传统的育种、栽培、耕作投入相对不足，这个科研的投向有问题的。理由：一是对转基因食物风险性的顾虑使人们不易接受，转基因产品市场前景有限。二是传统技术能解决的问题就不必要运用转基因技术。三是转基因技术在非食物上的应用仍具有较大价值，并且风险。热缭谧蛑参镌谥卫砩衬把渭畹厣系淖饔。

    中国农业大学何秀荣教授指出，“三农”问题要解决农业问题，如果农村没有农业这个产业了，那就无所谓农民，很多问题就解决不了。因此他认为：

    一是必须发展规模经营。中国的农户规模太。眯б娴，农民不能靠农业生存下去，于是，就要离开农业“另辟路径”。因此，要发展农业，就必须发展规模农业，建立新型的农业经营体系。但在农业规模化过程中也会出现很多限制性的问题，其一是由于经济利益问题，农民不愿流转其土地，土地集中困难较大；其二是土地如果集中，就会有大批农民失地，城市容纳不了那么多劳动力，社会就会出现动荡。而当农场规模政策和社会政策相比较时，政府显然是选择稳定优先。之后，他指出，必须批判当前关于农户规模的两个观点：一种认为中国的农场规模是非常难做大的。这是错误的论调。中国农场规模不必要像美国农场那么大，核心是农场的规模是不是适度，取决于他经营这个农场的收入是不是跟可比较的机会成本相当。假设一亩地净利润是一千块钱，打工的话一年能赚多少钱，如果打工能挣五万块钱，那么大概是五万块钱，除以这一千块钱，除下来需要多少地。如果这时候除下来要五十亩地，那么适合农场生存的底线大概在五十亩。然而，规模的扩大也是动态的。比如美国的农场规模，其平均规模也是在不断地扩大的，为什么？就是因为美国人的收入水平在不断地增长，如果说农场规模跟不上，过了一段时间明显落后于非农收入的话，农民一定选择退出。因此，适度农场规模取决于所在地区、所在时间段相比的可比较收益水平。二种认为小规模农场的土地生产率高于大规模农场的土地生产率。这个观点在农经界里流传得非常广，但是这个观点是错误的。这个观点假设规模做大了，技术没有改变，那么大规模种地水平不一定比小农高。但如果规模做大了，技术条件改变了，技术进步了，很多的东西小规模用不起，大规模用得起了，土地生产率就会上升。例如黑龙江有个很大的问题，经过多年的机器碾压以后，土壤下面形成犁底层，这个犁底层用小农机是打不破的，所以水、气不通，土地生产率不高。而规模经营可以采用大马力机械，把犁底层打破了，水、气、肥就通，导致土地生产率提高。

    二、中国农业需要有长期发展战略。中国农业发展缺乏长期发展战略。二十年、三十年后，中国的农业会是怎样一个农业，政府没有清晰的概念。政府现在的政策都是围绕着当下，今年怎么样，明年怎么样，没有一个长效政策。日本的经验可供借鉴。2010年以后，日本存在一个土地规模政策远景图，对不同地区给予不同的规模政策支持。反观中国，则没有相应的制度和政策来保障土地规模化的可持续发展。比如说土地流转集中到大户手中，如果大户年老退出农业，年轻人不接班，土地则又回归原来的状态。因此，政府必须拿出农业发展的远景规划，再按照规划一步步采取措施来实现。

    三、中国农业的出路在于发展公司农场。中国的农业问题是分地区的，东北地区的农业发展得比较好，不存在太多问题；西南西北地区的农业因为技术及地理条件限制，无法实行规模化发展，发展经济作物可能是解决其农业问题的一条途径；而华北平原、长江中下游平原、珠江平原应该是农业的发展重点区域。何秀荣教授认为，重点区域农业发展问题的出路是“公司农场”，中国的“公司农场”注册制度可以是土地股份合作社，并注册成合作社公司，这样土地产权就能明晰，土地产权不再是空泛的集体所有，而变成公司产权。对农户个人来说，土地产权也就是私有产权。公司产权可继承，可转让，但不能退出。这种制度最大的优点在于农业规模经营能够可持续，农业能够企业化经营。

    浙江大学卡特中心主任黄祖辉教授则认为，统筹城乡发展必须以城镇化为引领。他说，中国产业结构与就业结构非常不协调，而且与过去相比恶化了，其产业结构是2:3:1。农业现在占国民生产总值百分之十点几，就业结构比例却达三分之一，第二产业占国民生产总值的46.7%，就业比例为26.7%。根据发达国家发展经验，第二产业比重是一个倒U型曲线。农业占比很大的国家，工业比重也不会高。但是发达国家第三产业占70%，那么它的第二产业占比也就20%左右。我国第二产业占比将有下降趋势，它的下降并不意味着第一产业比重提高，而是第三产业比重的提高。第三产业要提高就要靠城市化来推动。现在土地城市化大大快于人口城市化。农业产业结构不协调，必须减少农业劳动力，因此，解决办法还是城市化。

    那么，在推进城市化的道路上我们该怎么走，黄教授认为，中小城市应该优先发展，这是中国特色社会主义的特点决定的。因为我们是二元体制，国际上没有这种二元体制，所以要减少这种城市市民化问题，发展中小城市是有利的。另一个原因是我们搞的农村工业化，农村工业化就是中小城市的一种发展。

    最后，黄教授又谈了在城市化过程中首先要解决进城人口的市民化问题，他认为，要解决这一问题，一是公共服务必须可交易。由于中国的公共服务具有地方性，所以在城市化过程中会出现本地人口市民化容易、外来人口要市民化就比较难的问题，要实现一体化，地方公共服务就必须可交易，但这在政策上难以实施。二是户籍制度改革。农村外来人口不愿在城市定居除了有城市文化排斥的因素外，也有农村户籍问题，即农民权利和产权不明晰。要明晰农民在农村的权益，让农民自由选择，降低市民化的成本。

    国际食品政策研究所北京办事处主任陈志钢博士则从国际视角，谈了中国的粮食安全问题，他说，我们的粮食安全与世界粮食安全问题息息相关，中国的粮食不安全的话，世界的粮食肯定是不会安全的；相反，假如世界的粮食不安全的话，中国的粮食肯定也是不安全的。我国的粮食安全问题需要置于全球视野下分析才能得到长远的解决。数据显示，2012年全球饥饿人数8.68亿，其中，中国1.58亿，南亚约3.05亿，东南亚约0.6亿，非洲约2.4亿（饥饿群体庞大），不仅如此，隐形饥饿问题也十分严峻，即全球约20亿，隐形饥饿人群主要包括：由营养摄入不均衡、维生素和微量元素缺乏等引起的营养不良人口和超肥胖的人口。印度在2007年由于隐形饥饿造成的损失高达全年GDP的5%。同样，据世界银行估计，随着中国的社会经济发展，人民生活水平提高，肥胖症的问题引起的损失也大约占到中国GDP的4%。暂且不讨论测量方法的精确性，但单从数据上看我国和世界的饥饿问题都非常严重。此外，土地负载压力增加、水资源稀缺和气候变化剧烈等问题也会使饥饿人群更加脆弱、易受影响。

    在分析了我们的粮食安全与世界粮食安全问题的关系之后，他指出，中国的粮食问题归根究底还是政策问题。他说：目前全球农业生产规模小于两公顷的农户约2亿，其中印度约1亿，印尼约2000万，总体来看小规模生产的农户数量庞大，并且农业生产规模还具有越来越小的趋势，而不是多数人预想的越来越大，这种现象在亚洲国家中的趋势也是特别明显的，究其原因，可能与农村的继承关系和政府政策有关。另一方面，随着城镇化比例增加，城镇人口收入提高，对食物的总量需求不断增加，特别是优质、安全的食物。要达到上述两种情况的平衡，需要大幅增加农业生产投资，据世界银行2008年估算，除了农业基础设施外，需要约2800亿美元的投入，但目前仅有投资额约达1679亿美元，仍有约1100亿美元缺口，需要由公共部门、特别是私人部门填补。

    但是，如果从全球来看，农用土地资源存量也还丰富，且具有巨大开发潜力。例如，非洲可利用土地约11亿公顷，目前实际用于粮食种植仅2亿公顷左右；拉丁美洲可利用土地约11亿公顷，目前实际利用仅4亿公顷左右；发达国家可利用土地共约8.4亿公顷，目前实际利用约4亿公顷。此外，非洲、特别是南非地区，农业生产技术落后，农产品产量非常低，例如玉米、水稻、木薯等单产约为中国三分之一，并且非洲地区生产力增长速度缓慢，甚至负增长。综上两点可以说明，全球农产品供给潜力巨大，如果能充分利用好土地，提高单产，全球粮食安全问题不需担忧。所以，粮食问题根本上是政策问题、粮食安全治理问题和粮食分配问题。

    当把问题的视角回归到中国时，陈志钢博士指出，中国应淡化对外土地投资，强化农业技术对外转移。他说：有人建议中国去国外购买土地，据报道，近年来中国在非洲和拉美地区购买大量农田，能够证实的约0.6-0.7亿亩，其实际是负面影响大，且受当地法律、文化等影响，可能达不到预期效果，不值得提倡。面对这种情况，他建议，可以进行农业生产技术转移，提高非洲落后国家和地区农业生产率，进而提高产量。他认为，全球粮食产量提高能够有效提高中国粮食安全程度。此外，中国政府和企业应积极参与国际粮食治理体系，基于我国和其他国家的已有经验，致力于资源的共享，避免短期的行为，更加注重长期的行为，不能仅依赖粮农组织和世界银行等体系，也要通过达沃斯论坛等其他渠道参与国际粮食治理，只有这样才能在长远上解决中国的粮食安全问题。

    西北农林科技大学经济管理学院院长霍学喜教授则从八个方面谈了“三农”问题，

    一是应该全面认识“三农”问题。他说：改革开放以来中央出台了一系列结构比较合理的农业政策，几乎覆盖“三农”问题所有方面。从政治角度上看，这些政策都是很科学的。从效率方面看，即从经济学的角度看却存在很大问题。在从社会学角度看，即涉及到农村社会区域发展来看，问题就更多了。“三农”问题有人简化为三句话，农民问题就是收入问题，农业问题就是粮食安全问题，农村问题就是城乡差距问题。实际上“三农”问题本质上是生产关系问题，是改革问题。因此，改革的任务还很艰巨。应该全面认识“三农”问题。当前加强和改进“三农”工作问题，或者重新反思“三农”工作是加强和改进中国共产党对农村领导的基础。城市许多问题都是“三农”问题诱发的，甚至是一些很危险的社会问题、政治问题都与“三农”问题有关系。

    二是保持综合粮食生产能力需要依靠科技进步和规模经营。他说：基于农村数据的研究发现，按照边际方法测算，劳动力和其他物质投入的边际产出均为负，只有技术边际产出大于1；土地规模报酬也是递增的。因此，保持粮食综合生产能力需要依靠科技进步和规模经营。

    三、要完善支持农业开展国际竞争或提高综合生产能力的制度安排。他说：在目前农业领域中，存在很多政府政策与市场矛盾现象，其中也包括产权问题。比如，在我国目前农业发展的情况下，支持农业开展国际竞争或提高综合生产能力的制度安排还很不完善。微观的规模问题、中观的合作问题、宏观的一体化等问题和发达国家差距很大。根据美国政府早期公布的数据，在其农业的产业结构中，产中环节占7%，产前环节占23%，产后环节占70%，美国认为其农业产业是在世界上最具竞争力的产业。为此，2010年后，美国对80年代开始的农业科技革命投资进行评估，农业是科技投资回报率最高的产业之一。这说明在该构架下，美国农业并不是弱势产业，而是具有很强竞争力的强势产业。因此，我国应在战略角度讨论农业产业问题。

    四是开展农业资源环境普查和区划。霍学喜教授说：改革开放35年中，我国的农业资源和生态环境破坏严重。建议农业部等部门像八十年代中期那样，重新使用新技术体系全面系统地把农业资源和环境普查一遍，搞好区划。

    五是应对农民、农村问题进行一个新的思考。霍教授认为，我国对农民问题的思考也尚不充分，农民问题应主要包括农民收入增长、福利改进和城乡收入差距缩小等。特别是福利改进问题，应落实农民职业发展、保障问题、政治权益和民生权益问题（而不只是创造新名词）。对此，他估算中央至少应拨款1500个亿，包括培训和教育。另外，农村问题应至少包括经济、环境、生态、治理、政治等诸多方面。从这个角度看，实现小康社会的目标需要中央至少投入5500亿人民币的公共投资才能完成。

    六是应强化政府生态规划权。他认为，长期以来的计划经济体制遗留问题很多，它包括缺乏“三农”及其他领域中控制与计划的科学管理制度，即双轨制没有得到根本解决等。政府对依法规划权的大规模弱化，引发了资源环境生态的规划权和所有者发展权之间的一系列权利矛盾。例如，目前在资源环境，生态方面等方面，中央政府难以有力管理地方政府，地方与中央利益发生矛盾的现象比比皆是。就拿日本来说，对土地的管理都精细到平方米了，而中国是否精细到平方公里这个程度都存在问题，这也是我们应该思考的问题。

    七是产权改革。产权问题中的交易成本和交易过程中的利益分配权也是应该关注的问题。交易价格和各种相关税费的抑制作用在市场经济中都应得到重视，然而，在我国由于后者缺失，导致了一系列政府和资源的不同层级所有者关系之间的矛盾。另外，我国应向发达国家学习，制定有效保护土地所有权和经营权的法律。我国土地所有者和经营者容易失去土地权的主要原因并不是我国宪法、土地法、农业经营法对产权界定不清楚，而是我国相关的政府管理制度和市场制度不完善。发达国家落实产权制度历史悠久，最晚的日本也早在1908年就已开始，因此，我国的相关改革还任重道远。

    八是合作制度问题。霍教授认为，我国的合作制度也存在很大问题，目前的制度实际上促使了弱势群体权力被强势群体剥夺，甚至有地方政府在纵容和推动这一现象，这是法律、法规本身的问题，也是执行的问题。通过对河南、山西、陕西、甘肃400个合作社的调查，目前我国的合作社可以被分成四种类型：政府主导型、强势群体或能人控制型、地方势力控制型（甚至是黑恶势力控制型）和真正符合我国法律规定的合作社。而在这些类型中第四种仅占约3.7%，形式上也符合合作社的相关法规，而享受国家优惠政策的超过96%，所以霍教授认为，强势群体应该按公司法注册。

    教育部特聘教授、华南农业大学罗必良教授在主题演讲中重点谈了土地私有化问题。他反对土地私有化，也不主张土地私有化，他说在中国讨论所有制没有价值，而应关注产权运作和实施，而在这二者之间产权运作的核心，即第一要有明确的产权主体；第二该产权主体必须有能力实施这种产权。目前，在我国农村土地产权是明晰，即农户具有永久的土地承包经营权，农民的集体拥有土地所有权，而在产权的操作和实施层面可以存在多样化。因此，我们应该更多地关注产权如何细分及其实施的方法。现在我们对家庭承包制不满意，是因为产权细分后导致的小规：拖杆榛，而小规模经营本身又限制了农户行为能力、投资能力、经营能力等。

    当谈到确权是否一定能促进土地流转时，罗教授指出，土地产权制度变革能够强化产权的行为主体——农户预期的稳定，但不一定能提升效率。正如，土地确权也是一个重要的产权方式，意味着法律保障农户拥有土地承包权、经营权，宅基地亦同，因此有利于土地置换，但实际上并不一定能达到提高效率的预期，不是必然带来效率，不一定使土地更容易流转。因为，产权制度的安排需要与产权主体能力、交易方式相结合，而选择什么样的土地流转方式也尤为重要。他认为，农民对土地产权强度问题的理解也是不尽相同的。如果在农民角度的产权强度不断提升会导致严重后果，更不利于土地流转，例如农户主观上认为自己拥有的土地比所有其他人的土地都更好，即对自己拥有物品的评价偏高，而对其他人的物品评价偏低，这就是实验经济学中的禀赋效应，具有禀赋效应的物品是难以流转的，并且拥有该物品时间越长，禀赋效应越强。因此，他认为，仅仅满足于确权，不考虑农民的利益，土地流转是困难的甚至是行不通的；反过来，如果没有与确权相匹配的交易方式的变革，预期的土地资源效应也不可能实现。

    那么，该如何进行与确权相匹配的产权交易方式变革呢？罗教授认为，要克服禀赋效应，有效推进土地流转，需要在产权运作和实施上解决问题，建立合适的交易平台。他列举了崇州市鼓励农民出售宅基地，搬到附近的镇上居住农民可以在宅基地的地票交易中以27万元/每亩出售土地的案例。他说，在崇州市白马镇的试验中，白马镇实行“农民向镇中心转移”，即将宅基地出售后可以搬迁到另一个镇的边上，很多农民，特别是镇边上的农民对此表示不满意，实施后引起很大争议。道明镇在实施中也遇到问题：城边上的农民不允许城外的农民进入。究其原因，是由于对城边农民来说，自己的宅基地比别人的宅基地要重要。假定某村100户农民，每户农户的宅基地都是1亩，这100户农民搬到镇里要占掉5户的宅基地，实际上全村只能出售95亩土地。如果考虑被占用宅基地的5户农户，则总体来看是105户一起分享100亩农地交易的收益。这就是一种交易方式的变革，将人与地变为一个整体，而不是分开考虑。更长远地考虑，可以为这105户建设新的小区，政府在住宅下面进行商业开发。这样一来，首先，农民继续进行农业生产，发展农业；第二，每个农民都能分享城市建设中的商业开发区的收益。这是一个通过商业方式的改变和交易方式的改变而拓展产权实施空间的例子。如果不进行与确权相匹配的交易方式变革，土地流转的效率是不能实现的。

    中国人民大学农业与农村发展学院院长唐忠教授则从中国未来的世界观、中国经济发展在未来的可持续性、中国的农村和城市面临劳动力和土地资源的重新分配等三个方面讨论中国的问题。他认为：中国未来的世界观和与世界的关系能够决定今后农业发展的方向。在美国，国际机构是其统治世界市场的手段和工具，这种制度安排在中国还做不到。一个处于引领状态的大国往往能向世界提供公共产品，例如其货币、语言、制度、思想等。因此，中国未来有没有可能成为一极，是我们未来讨论所有问题的出发点。以农业为例，与采取境外购买土地和农场的传统方式相比，采取新的方法提升整个世界的供给能力，进而保证本国农产品供给是更有效、更高明的策略。后一种方法不容易受到他国排斥，也不会对国际形象产生不良影响。就像中国近代历史上的“农村包围城市”那样，应该在世界范围内寻找中国的后援力量，并提高后援力量实力，间接保证自身的粮食安全。

    而要实现上述目标，我们必须依靠中国整体实力持续发展为支撑，中国经济是否能够可持续地向前发展，是受到全球广泛讨论和关注的问题。有的机构和学者认为，中国目前处于中等收入阶段，对于能否跨越中等收入陷阱各执一词。如果世界只是一个国家或者世界有一个中央政府，全世界的人均资源是充足的，那是不会存在粮食安全问题。但事实上，全世界有200多个国家，且也面临着粮食安全等系列问题，因此，要解决这些问题，需要进行一系列制度安排。

    尽管说，中国在未来10年保证7%左右的增长是有可能的，在我国的已经有5个沿海省份人均GDP超过5万美元，全国6个较发达省份和直辖市共约4亿人口人均GDP超过1万美元，我们没有理由认为中国经济增长会突然停滞。但与此同时我们也必须看到，未来中国还会持续发展，进而带来城市化、人们需求改变、农产品供给不足，以及由此引起的农业、农村问题更需要得到重视。我们的农业发展道路究竟是走欧美模式，还是走东亚模式。唐忠教授认为中国要避免走日韩东亚化模式。因为，日韩模式有规模小、兼业化、农产品生产成本高、农产品价格高、补贴高、食物自给率急剧下降的问题。以食物自给率为例，我国广东省食物自给率只有70%，台湾为68%，日本为40%，韩国为70%，从这里可以看出，日韩为什么没有像欧美国家那样随着农村人口移出，经营规模相应缓慢扩大的原因——不是因为人均资源问题。也就是说，在工业化和城市化的推进过程中，欧美国家也仍然是以家庭经营为主，而不是公司化经营。因此，他不建议我们选择东亚化的模式。他认为，我们现在的产权制度给我们留下了调整的余地，虽然私有产权很明晰，但私有产权也可以阻止交易的发生，这在一定程度上保留了公共产权，也为未来留下变动的适度空间。

    当谈到现在农业和农村所面临的问题，唐教授认为，该问题的实质是源于在农村和城市两个空间中劳动力和土地资源的匹配不协调。首先从城市领域看，城镇化面临许多困难，例如社会保障、收入问题，但最为困难的是居住问题。比如，城市中大量的流动人口，这些人在农村的宅基地每年居住的时间很短，但在城市没有，更不可能买得起房子。有人说，可以通过允许农村建设用地私有化，并进行流通的方式来解决，那是行不通的，因为建设用地在人口衰弱的地区价格是下降的，宅基地价格不会很高，而城市住房价格会上升，完全通过市。┟窈苣言诔鞘邢训闷鹱》，而通过面积置换的非市场方式，可能是一种选择。因此，在农村土地与劳动力如何配置是值得探索的。例如，一些农村的农地资源有限，在很多地方被撂荒的土地也越来越多，复种指数在下降，但如果通过出租土地，来提高土地的利用率或当土地价格提升、经营规：途绞礁谋涫，土地利用率会提高，土地产出率也就可能得到提高了。

    教育部特聘教授、河南农业大学马恒运教授在演讲中重点谈了中国土地制度问题，他认为，中国土地制度是个复杂问题。从表面上看，土地股份制也好，集体所有制也好，都只是一种形式，但其本质问题却是农民到底有没有这个权利，或者以何种机制将农民与他们的土地权利连接到一起。中国的农村土地自改革开放以来，已经解决了一些基本的问题，如吃饭问题等，但仍遗留下了一些本质问题没有解决。在这种背景下，中国的农村土地制度也正如钟甫宁教授所说，要根据事实来做，不能仅凭个人观点和主观证据论证。无论是实证研究还是理论研究，不能先入为主，带着观点找证据。我们必须明确，土地的各种权利是“四化”协调发展和缩小城乡差距的前提。在明确权利的前提下，农民具有潜在的收入。如果能将这种潜在的权利和收入转化为现实的利益，城乡差距的问题就能够得到相当程度的解决。

    在论及资源过度向大城市集中问题时，马教授指出，在我国目前所实施的“四化”同步协调发展中，最大的问题是政府具体措施的方向与总体目标不一致，中央和各地方政府提出的目标很宏伟，但真正的政策落实却往往并不到位。例如，政策目标是发展小城镇，但实际上反而促进了人口向大城市流动。又如，国家要进行户口改革和高等教育改革，但北大在本市招生比例远远高于其他地区，这本身就是与政策目标背道而驰的。因此，中国目前的问题不是政策制定问题，而是政策如何执行、由谁执行的问题。又例如，关于中国的行政管理体制改革，中国政治中心和金融中心不足，大部分在北京，各省份政治中心基本在省会，原因是行政中心是根本资源，是吸引其他资源的磁石，小城市缺乏行政中心、金融中心和管理中心，因而也就无力吸引市场中的其他资源，所以有了大城市越来越大，福利越来越好的特有现象。